Streep door koppeling planregels aan art. 19j e.v. Nbw
In de uitspraak van 6 augustus 2014, nr. 201207794/1/R4 is een bestemmingsplan Buitengebied van de gemeente Westerveld aan de orde. Uit de passende beoordeling blijkt dat het plan als gevolg van de uitbreiding van agrarische bedrijven leidt tot een aanmerkelijke stijging van stikstofdepositie op de Natura 2000-gebieden in de omgeving. Hierbij is van belang dat de bestaande achtergrondconcentratie hoger is dan de kritische depositiewaarden van de aanwezige stikstofgevoelige habitats. In de passende beoordeling wordt uiteindelijk geconcludeerd dat significante gevolgen niet zullen optreden, in het bijzonder omdat in het bestemmingsplan verschillende regelingen zijn opgenomen die zijn gekoppeld aan de artikelen 19 j en volgende van de Natuurbeschermingswet (Nbw). De AbRvS geeft in deze uitspraak een oordeel over de vraag of deze regelingen zijn toegestaan.
Zo heeft de AbRvS in deze uitspraak geoordeeld over een regeling waarin als strijdig gebruik wordt aangemerkt: “het gebruik van gronden en bouwwerken waarvoor bij of krachtens de Nbw een vergunning is vereist en waarvoor deze vergunning niet is verleend". De AbRvS overweegt dat handelen zonder een vergunning op grond van de Nbw waar een dergelijke vergunning is vereist al verboden is op grond van artikel 19d, eerste lid, van die wet. Het aanmerken van dergelijk handelen als strijdig gebruik heeft in zoverre beperkte toegevoegde waarde. De gekozen regeling leidt er toe dat bij een dergelijk handelen een handhavingsbevoegdheid ontstaat voor het college van burgemeester en wethouders, doordat dit college op grond van artikel 7.1, eerste lid, van de Wro, gelezen in samenhang met artikel 5.2, eerste lid, onder a, van de Wabo, bevoegd is tot handhavend optreden bij handelen in strijd met de gebruiksregels van een bestemmingsplan. Op grond van artikel 57, eerste en vierde lid, van de Nbw berust de bevoegdheid tot handhaving van het bij of krachtens die wet bepaalde echter bij de minister van Economische Zaken respectievelijk bij het college van gedeputeerde staten. Aangezien artikel 69 van de planregels ertoe leidt dat voor handelingen, verricht zonder een daartoe benodigde vergunning op grond van de Nbw, de bevoegdheid tot handhaving gelijktijdig bij verschillende bestuursorganen komt te liggen, wordt naar het oordeel van de AbRvS de regeling van het toezicht op de naleving zoals vastgelegd in artikel 57 van de Nbw op onaanvaardbare wijze doorkruist. Verder leidt de bepaling ertoe dat het antwoord op de vraag of een bepaalde handeling in strijd is met het bestemmingsplan afhankelijk wordt van de omstandigheid of er wel of niet een vergunning op grond van de Nbw is verleend. Daarmee kan niet op grond van het bestemmingsplan op voorhand worden vastgesteld welk handelen als gebruik in strijd met dat plan wordt aangemerkt. Het plan is in zoverre rechtsonzeker. Verder is in het bestemmingsplan een regeling opgenomen dat het college van burgemeester en wethouders "bij het toestaan van bouwwerken en werken en werkzaamheden rekening houdt met de specifieke bescherming en instandhouding van de Natura 2000-gebieden door het voorkomen van significant negatieve aantasting van de natuurlijke kenmerken van de gebieden, zodanig dat er geen strijd met de Nbw zal zijn". Deze bepaling laat zich naar het oordeel van de AbRvS lezen als een opdracht aan het college van burgemeester en wethouders om op een zodanige manier gebruik te maken van de het college op grond van de Wabo en het bestemmingsplan toekomende bevoegdheden, dat strijd met de Nbw wordt voorkomen. De AbRvS stelt zich de vraag of deze regeling acceptabel is, bezien tegen de achtergrond van artikel 47b, eerste lid, van de Nbw. Op grond hiervan is het bevoegd gezag voor een eventuele vergunning op grond van de Nbw, doorgaans het college van gedeputeerde staten, bevoegd te beslissen over de verlening van een verklaring van geen bedenkingen en daarmee verantwoordelijk voor de beoordeling of de activiteit waarvoor de omgevingsvergunning wordt aangevraagd in overeenstemming is met de Nbw. De regeling in het bestemmingsplan heeft echter als strekking die toetsing ook door het college van burgemeester en wethouders te laten verrichten. Nu die toetsing in het stelsel van de Wabo en de Nbw is voorbehouden aan het bevoegd gezag op grond van die laatstgenoemde wet, verdraagt artikel 73, lid 73.3, zich naar het oordeel van de AbRvS niet met artikel 47b van de Nbw en artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo. Tevens geeft de AbRvS in deze uitspraak een oordeel over een aantal specifieke gebruiksverboden waarin uitbreiding van de bestaande veestapel is verboden alleen voor zover een dergelijke uitbreiding leidt tot een toename van ammoniakemissie, als de kwaliteit van de natuurlijke habitat en habitatsoorten bij gevolg kan verslechteren of er een significant effect kan zijn op de kwalificerende soorten van een Natura 2000-gebied. Met deze bewoordingen is bedoeld aan te sluiten bij de bewoordingen van artikel 19j, eerste lid. Het gevolg van de door de raad gekozen regeling is dat de beoordeling of, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor de betrokken gebieden, verslechtering van de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in dat gebied kan optreden of zich een significant verstorend effect kan voordoen op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, plaatsvindt bij de beoordeling of wordt gehandeld in strijd met het gebruiksverbod, waarbij met name kan worden gedacht aan de vraag of wel of niet handhavend kan of moet worden opgetreden. Omdat het college van burgemeester en wethouders bevoegd is tot handhaving van de regels van een bestemmingsplan, vindt in een dergelijk geval de beoordeling of de zojuist bedoelde effecten zich zullen kunnen voordoen plaats door dat college. Uit de bewoordingen van artikel 19j, eerste, tweede en derde lid, volgt echter dat de daar bedoelde beoordelingen moeten worden verricht voordat het desbetreffende plan wordt vastgesteld, en dat ze moeten worden verricht door het bestuursorgaan dat bevoegd is het besluit tot vaststelling te nemen; in het geval van een bestemmingsplan dus door de raad. De beoordeling of het plan enig verslechterend of verstorend effect kan hebben, de beoordeling of het plan afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben, en de beoordeling of de zekerheid is verkregen dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden niet worden aangetast, kunnen dus niet pas plaatsvinden bij de toepassing van het gebruiksverbod. Tot slot geeft de AbRvS nog een oordeel over de in de gebruiksverboden opgenomen zinsnede “de bestaande veestapel". Op grond van artikel 1 van de planregels moet onder "bestaande veestapel" ten aanzien van het gebruik van gebouwen en overkappingen ten behoeve van het houden van vee worden verstaan: bestaand ten tijde van de peildatum bepaald bij of krachtens de Nbw. Welke datum concreet wordt bedoeld - meer specifiek: of het gaat om de peildatum voor "bestaand gebruik" in artikel 1, aanhef en onder m, van de Nbw van 31 maart 2010, of bijvoorbeeld om de referentiedatum waarnaar wordt verwezen in artikel 19kd, eerste en derde lid, van die wet (in veel gevallen 7 december 2004) wordt niet duidelijk. Evenmin wordt duidelijk hoe de omvang van de "bestaande" veestapel wordt bepaald (bijvoorbeeld of wordt aangesloten bij eventuele verleende vergunningen, dan wel wordt gekeken hoeveel vee feitelijk aanwezig is). Gelet hierop is de definitie naar het oordeel van de AbRvS in hoge mate rechtsonzeker omdat de invulling van "bestaande veestapel" bepalend is voor de strekking van de specifieke gebruiksverboden geldt hetzelfde voor die bepalingen.